El control de la Legalidad y de la Legitimidad
De acuerdo al artículo 259 de la Constitución, como se ha dicho, los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa, constituidos no sólo por el
Tribunal Supremo de Justicia sino por los demás Tribunales que determine la
Ley, son competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales "contrarios a derecho", incluso por desviación de poder,
por lo que la competencia en materia de control a cargo de dichos órganos, se
origina cualquiera que sea el motivo de contrariedad al derecho, es decir, sea
por razones de inconstitucionalidad, de "ilegalidad" propiamente
dicha, o de contrariedad a cualquiera de las otras fuentes del derecho
administrativo (violación de reglamentos y demás actos de efectos generales,
violación de la cosa juzgada administrativa, violación de los principios
generales del derecho administrativo, etc.).
No existe, por tanto, en Venezuela, constitucionalmente hablando, limitación
alguna en cuanto a los motivos de control respecto de los cuales pueden conocer
los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa, y que pudiera
conducir a limitar el conocimiento de estos órganos a meras cuestiones de
legalidad, excluyéndoles la competencia para conocer de cuestiones de
constitucionalidad.
En consecuencia, en Venezuela el juez contencioso-administrativo es juez
constitucional de los actos administrativos y es juez constitucional de amparo
respecto de todas las actuaciones de las autoridades administrativas.
En cuanto a la legitimación activa, el artículo 21, párrafo 18º de la
Ley Orgánica ha ratificado como consecuencia, la finalización definitiva del
monopolio que antes de 1976, el derecho subjetivo tenía sobre las situaciones
jurídicas subjetivas, particularmente en cuánto a su resarcibilidad o
indemnizabilidad. Por tanto, la tradicional idea de que el interés personal,
legítimo y directo era sólo una situación jurídica procesal para
impugnar actos administrativos, y de que la pretensión de condena sólo
correspondía a los titulares de derechos subjetivos (de allí la superada
distinción entre contencioso de anulación y contencioso de los derechos) ha
quedado superada, y del artículo 21, párrafo 18º de la Ley resulta que dentro
de las situaciones jurídicas subjetivas sustantivas, además del tradicional
derecho subjetivo también cabe ubicar los intereses legítimos, y éstos, al
igual que aquéllos, pueden dar lugar a pretensiones de condena y a su
resarcimiento. Por tanto, la legitimación activa en el contencioso de anulación
y condena no sólo corresponde al titular de un derecho subjetivo lesionado por
el acto administrativo impugnado, sino también al titular de un interés personal,
legítimo y directo, lo cual, por supuesto, variaría según el tipo de pretensión
de condena. Por ejemplo, si se trata de una pretensión de condena derivada de
responsabilidad administrativa originada por el acto administrativo impugnado,
pueden distinguirse dos supuestos: si se trata de un acto administrativo que
lesiona el derecho subjetivo al co-contratante de la Administración en relación
con un contrato celebrado con la Administración, la legitimación activa para
impugnar el acto ilegal, y pretender el pago de sumas de dinero o la reparación
de daños y perjuicios, corresponde al titular del derecho subjetivo lesionado
(co-contratante). En el mismo orden de ideas, por ejemplo, si se trata de un
acto administrativo que lesiona el derecho subjetivo del funcionario público de
carrera a la estabilidad, la legitimación activa para impugnar un acto ilegal
de destitución y para pretender el pago de sumas de dinero, la reparación de
daños y perjuicios por la destitución ilegal o el restablecimiento al cargo
público de carrera, corresponde al titular del derecho subjetivo lesionado (funcionario
público destituido). Pero la responsabilidad de la Administración no sólo puede
surgir de la lesión de derechos subjetivos (contractuales o estatutarios), sino
también puede surgir de la lesión a intereses legítimos, personales y directos,
cuyos titulares no sólo tienen la legitimación para impugnar los actos
administrativos ilegales que los lesionen, sino también para pretender la
condena a la Administración a la reparación de daños y perjuicios originados
por el acto ilegal, y al restablecimiento del interés legítimo lesionado por la
autoridad administrativa. Por ejemplo, el propietario de una parcela de terreno
en una zona urbana residencial, frente a un acto administrativo ilegal que
cambie la zonificación de la parcela colindante, no sólo tiene la legitimación
para impugnar el acto ilegal y solicitar su nulidad, sino para que se le
resarzan los daños y perjuicios ocasionados por el mismo (por ejemplo, daños
ambientales, eliminación del derecho a una vista o panorama, etc.) y, para que
se le restablezca la situación jurídica lesionada (demolición de la construcción
realizada al amparo del acto ilegal y anulado y restablecimiento de la
zonificación original).
Pero no sólo la esencia de la legitimación activa se ha modificado en el
contencioso-administrativo de los actos administrativos, sino que a partir de
1976, también se han modificado sustancialmente los poderes del juez en sus
decisiones de anulación y condena, pues éstas pueden incluso, llegar a
sustituir la actuación de la Administración.
En efecto, en el
esquema tradicional del contencioso-administrativo de anulación, el juez se
limitaba a anular el acto recurrido correspondiendo a la Administración la
ejecución de la decisión judicial. El juez no podía ni ordenar actuaciones a la
Administración ni sustituirse a la Administración y adoptar decisiones en su lugar.
Sin embargo, este criterio tradicional ha sido superado por el derecho positivo,
y no sólo la pretensión de anulación puede estar acompañada de pretensiones de
condena al pago de sumas de dinero o la reparación de daños y perjuicios, sino
que más importante, la pretensión de anulación puede estar acompañada de pretensiones
de condena a la Administración al restablecimiento de la situación jurídica
subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo) lesionada, lo que implica el
poder del juez de formular órdenes o mandatos de hacer o de no hacer
(prohibiciones) a la Administración. No se olvide que el artículo 259 de la
Constitución habla de los poderes del juez contencioso- administrativo para
“disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa", con lo cual se le
está confiriendo una especie de jurisdicción de equidad similar a las
decisiones de injunction o mandamus del derecho angloamericano .Por
tanto, al "disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación
jurídica lesionada", no sólo puede el juez ordenar a la Administración
adoptar determinadas decisiones, sino prohibirle actuar en una forma
determinada. Y más aún, cuando sea posible con la sola decisión judicial, puede
restablecer directamente la situación jurídica lesionada (y no sólo ordenarle a
la Administración que la restablezca).
