La Jurisdicción Especial
La jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela puede definirse como
el conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la
legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurídicas administrativas.
Como hemos dicho, no se trata de una "jurisdicción ordinaria" sino
de una jurisdicción especial. Es decir, se trata de una parte del Poder
Judicial del Estado cuyo ejercicio está encomendado a unos órganos judiciales
determinados y especializados por razón de los sujetos sometidos a control o
por razón de la materia.
En este sentido, el sistema venezolano se aparta del sistema francés que
nació de la interpretación del principio de la separación de poderes realizada
a la luz de una peculiar tradición y evolución que tuvo su origen en los días
de la Revolución francesa. Basta recordar los textos legales históricos y
fundamentales para comprender este inicio del sistema de derecho administrativo
francés, que giraba en torno a ese principio de la separación de las
autoridades administrativas de las judiciales, que prohibía al Poder Judicial
juzgar a la Administración.
En primer lugar, la Ley de 16-24 de agosto de 1790, la cual en su
Título. II, artículo 13, contenía una disposición, siempre vigente, que
constituye la base jurídica y teórica de la competencia de la jurisdicción
administrativa francesa. Dicho artículo decía:
“Las funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las funciones
administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de
cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos, ni
citar delante de ellos a los administradores en razón de sus funciones”.
Posteriormente, la Ley de 16 Fructidor del año III reiteraba el
principio:
“Prohibiciones reiteradas son hechas a los tribunales de conocer de los
actos de Administración de cualquier especie que ellos sean”.
En Venezuela como en la gran mayoría de los países latinoamericanos, el
derecho administrativo no se construyó con base en los criterios de distinción
entre una jurisdicción judicial y una jurisdicción administrativa, y fue su
configuración paulatina la que incluso dio origen a la competencia
especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales
interviene la Administración, pero integrados en el Poder Judicial.
Como se dijo, fue a partir de la Constitución de 1925 que comenzó
propiamente en Venezuela la construcción de un sistema contencioso
administrativo separado del control jurisdiccional en materia de
inconstitucionalidad, al establecerse en el artículo 120 de dicha Constitución,
por primera vez, la posibilidad de que la entonces Corte Federal y de Casación
declarase “la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictare el Poder
Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o
propósito de ellas", es decir, la posibilidad de un recurso contencioso-
administrativo de anulación pero sólo contra actos administrativos generales o
individuales dictados por el Presidente de la República. Esta atribución de la
Corte Federal y de casación va a ser ampliada respecto a todos los actos
administrativos a partir de la Constitución de 1931, cuando estuvieren viciados
de ilegalidad o abuso de poder. Con la Constitución de 1961 la atribución de la
antigua Corte Suprema de Justicia en materia contencioso administrativa de
anulación fue ampliada, para evitar equívocos, para declarar la nulidad de los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho e incluso
por desviación de poder, lo cual se recogió en la Constitución de 1999.
En materia contencioso-administrativa de las demandas contra los entes
públicos, la Constitución de 1830 asignó a la Corte Suprema competencia para
"conocer de las controversias que resulten de los contratos o
negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de
agentes"; la cual fue ampliada por la Constitución de 1864 cuando atribuyó
a la Alta Corte Federal competencia para "conocer de los juicios civiles
cuando sea demandada la Nación", dejándole también atribución para
"conocer de las controversias que resultaren de los contratos o
negociaciones que celebrare el Presidente de la Unión". En la Constitución
de 1925, y a partir de ella, esta competencia se configuró definitivamente al
atribuirse a la entonces Corte Federal y de Casación, facultad para
"conocer en juicio contencioso de todas las cuestiones sobre nulidad,
caducidad, resolución, alcance, interpretación, cumplimiento y cualesquier otra
que se susciten entre la Nación y los contratistas o concesionarios a
consecuencia de contratos celebrados por el Ejecutivo Federal".
Incompresiblemente, la Constitución de 1961 eliminó de su articulado esta
tradicional disposición, quedando con la última redacción antes indicada en la
Ley Orgánica de la Corte Federal de 1953, vigente hasta 1976 y luego, tanto en
la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 (Art. 42, 14)
como en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 (Art. 5, 25);
quedando básicamente reducida la competencia en materia contractual, a los
contratos administrativos suscritos por la República. En otros casos de
domadas, sin embargo, de acuerdo a la Constitución, los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa conforme a su artículo 259, tienen
competencia para "condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración",
donde está incluida la responsabilidad contractual. También en materia
contencioso-administrativa de las demandas contra los entes públicos, la
Constitución de 1925 atribuyó a la entonces Corte Federal y de Casación
competencia para "conocer en juicio contencioso y en los casos que
determine la Ley, de las reclamaciones por daños y perjuicios que se
propusieren contra la Nación, y de todas las demás acciones por sumas de dinero
que se intenten contra ella”. Esta disposición ciertamente muy amplia,
configuró la jurisdicción de la antigua Corte
Suprema como un fuero a favor de la República, lo cual se mantuvo exacto
en las Constituciones posteriores, y sólo fue en la Constitución de 1947 cuando
se le declaró como procedimiento contencioso- administrativo (Arts. 20 y 220,
Ord. 1°). Como, se ha visto, finalmente, en la Constitución de 1999
(siguiendo lo dispuesto en la Constitución de 1961) dio competencia específica
a los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa para condenar al
pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración (Arts. 140 y 259), lo cual abarca no sólo
la responsabilidad contractual sino la extracontractual de la República y de
otros entes públicos. En la Constitución de 1999, además, se incluyó dentro de
las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, conocer de los
reclamos por la prestación de servicios públicos, constituyendo este aspecto la
única novedad regulatoria en la materia del nuevo texto constitucional,
comparado con la de la Constitución de 1961. Se puede decir, por tanto, que en
Venezuela, la jurisdicción contencioso administrativa surgió en materia de
contencioso de anulación en
1925, y en materia de demandas contra los entes públicos, en el ámbito
contractual, en 1830, como un fuero judicial especial para la República, siendo
la Constitución de 1947 la primera en emplear la expresión "procedimiento
contencioso-administrativo" (Art. 220, Ords. 10 y 12). A los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa no está encomendada, entonces, la
generalidad de los procesos ni sometida la generalidad de las personas:
solamente están sometidas a ella determinadas categorías de personas y
solamente juzga determinados actos, hechos y relaciones jurídicas. En cuanto a
las personas jurídicas sometidas a esta jurisdicción especial, una de las
partes de la relación jurídico-procesal debe ser en principio, una persona de
derecho público o una persona jurídico- estatal (la Administración), o una
entidad privada que ejerza prerrogativas del Poder Público o que, por ejemplo,
preste un servicio público mediante concesión. Respecto a las relaciones
jurídicas, hechos y actos jurídicos, esta jurisdicción especial está llamada a
juzgar, en principio, los actos, hechos y relaciones jurídico-administrativos,
es decir, actos, hechos y relaciones jurídicas originados por la actividad
administrativa.
Por tanto, en general, se trata de una competencia especializada dentro de
un único Poder Judicial que corresponde a ciertos tribunales, a los cuales
están sometidas ciertas personas de derecho administrativo o empresas concesionarias
de servicios públicos, y que juzga determinados actos o relaciones jurídicas de
derecho administrativo; y esa jurisdicción especial, con competencia específica
en la Constitución se la atribuyó inicialmente a la antigua Corte Suprema de Justicia.
Posteriormente se fue ampliando por ley, al atribuirse también en forma
especializada a determinados tribunales, como los Tribunales de Impuesto sobre
la Renta, sustituidos
posteriormente por los Tribunales Superiores de lo Contencioso- Tributario;
el Tribunal Superior Agrario; el Tribunal de la Carrera Administrativa y el
Tribunal de Inquilinato, eliminados estos últimos en la década pasada y
convertidos en Tribunales Superiores unipersonales con competencia
contencioso-administrativa. La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia de 1976, además, crearía tribunales con competencia general
contencioso-administrativa en forma transitoria: la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo que funcionó hasta 2003 cuando
fue intervenida de hecho y destituidos sus Magistrados, y los Tribunales
Superiores con competencia en esta materia.
